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济南市农业水价综合改革实施方案

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关键词：农业水价综合改革

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　　农业水价综合改革是关系农业、农村长远发展的重大改革事项之一，是完善资源性产品价格形成机制的重要组成部分。当前，我市面对水资源短缺、农田基础设施薄弱、农业用水管理粗放等突出问题，遵循市场经济发展规律全面实施农业水价综合改革，对于破解农田水利建设现实问题，促进农业节水和农业可持续发展具有重要现实意义。为有序推进全市农业水价综合改革，根据《山东省人民政府办公厅关于印发山东省农业水价综合改革实施方案的通知》（鲁政办发〔2016〕44号）要求和市委、市政府关于深化改革的决策部署，制定本方案。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，紧紧围绕保障区域粮食安全和水安全、促进农业节水和农田水利工程良性运行，突出问题导向，加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，坚持协同发力、建管并重，夯实农田灌溉工程体系和计量设施基础，建立农业初始水权制度，健全农业水价形成机制，创新农业用水管理方式，完善农业节水激励机制，实现节水、减排、增产、增效，为“打造四个中心，建设现代泉城”作出积极贡献。
　　（二）基本原则。
　　1．坚持统筹兼顾。加强农业水价综合改革与其他相关政策衔接，综合运用价格调整、工程配套、技术推广、结构优化、财政奖补、管理创新等举措推进改革。既要使市场在资源配置中起决定性作用，推动农业用水方式转变，也要更好发挥政府作用，保障粮食等重要农作物合理用水需求。
　　2．坚持因地制宜。准确把握各县区水资源禀赋、灌溉条件、经济发展水平、种植养殖结构等方面存在的客观差异性，结合土地流转、农业经营方式转变，激发农村发展潜力，引导形成符合当地实际、各具特色的改革模式和具体做法，积极有序推进。
　　3．坚持助农惠农。以尊重农民意愿为前提，维护农民权益，促进农民增收，总体上不增加农民负担。制定水价要充分考虑农民承受能力，最大程度惠及广大农户，让农民既注重高效用水又能用得起水，在积极参与改革中共享改革成果。
　　4．坚持生态优先。立足于服务全市生态环境保护和改善，加强农业用水计量，通过定额管理促进区域用水总量控制；运用水生态文明建设和海绵城市建设理念和技术，最大程度利用雨洪资源；积极利用价格杠杆引导农业用水水源优化配置，保障市域供水保泉目标实现。
　　（三）任务目标。
　　1．总体目标。2024年年底前，建立合理反映农业供水成本、有利于节水和农田水利工程良性运行的农业水价形成机制。农业用水价格总体达到水利工程运行维护成本水平，经济作物和特色农业发展集中区域达到完全成本水平；完善农村基层用水组织，实施规范高效管理，实现多种管理形式并存和长效运转，农业水费计收基本到位；农业用水总量控制和定额管理普遍实行，先进适用的农业节水灌溉技术措施广泛应用；建立可持续的农业用水精准补贴和节水奖励机制。
　　2．阶段目标。用2年左右时间在章丘区开展农业水价综合改革试点，探索适合我市条件且可复制、易推广的改革模式，出台一批政策性文件，形成一套较为完整的改革经验在全市推广。
　　（四）进度安排。农业水价综合改革覆盖全市农田有效灌溉面积。根据省农业水价综合改革总体要求和我市实际情况，在章丘区开展试点的基础上优先启动平阴县、济阳县、商河县、长清区、历城区5个灌溉面积较大县区的改革，其他区（含济南高新区、市南部山区，下同）择机启动。（2016年—2024年全市农业水价综合改革年度实施计划详见附件）
　　二、改革任务与内容
　　（一）夯实农业水价综合改革工程基础。
　　1．完善农田灌溉工程体系。以实施小农水重点县工程建设为带动，统筹多部门联合发力，针对各类灌区工程设施短板，建设末级渠系和田间配套工程，全面推进农田灌溉“最后一公里”工程建设，持续完善农田灌溉工程体系，并针对不同灌溉类型突出建设重点。引黄灌区要重点结合引水条件完善灌排工程体系建设，在引黄干渠上游段的自流灌区，重点推进干、支渠高标准防渗工程建设；在引黄干渠中游段，重点优化提水泵站布局及输水管道设施，完善农田排水系统；在引黄干渠下游段，重点推进井渠结合的灌溉工程建设。水库灌区要重点配套建设输水管道、渠系及节水灌溉工程，充分利用地势条件推广自流管道灌溉，提高农田灌溉用水效率。井灌区要突出优化机井布局和机井配套建设，其中在大田作物区推广应用无井房射频卡控制管道输水灌溉，在经济作物区和设施农业区、都市农业发展区积极引进先进节水设备，发展喷灌、微灌等现代高效精准灌溉。提河灌区要重点提升拦蓄和引水能力，以河道梯级开发为契机，优化拦河闸坝、提水泵站等布局，配套建设输水渠道和管道，积极拦蓄利用雨洪资源。小水源灌区要重点突出小水源开发并配套建设灌溉设施，在南部山区选择适宜地点建设高位蓄水池或雨水集蓄工程，推广提水管道输水灌溉和自流管道输水灌溉。
　　2．配套供水计量设施。新建、改扩建的农田水利工程要同步建设计量设施，尚未配备计量设施的已建工程要通过改造补足配齐，济南泉域、白泉泉域、百脉泉泉域、洪范池泉域（以下简称四大泉域）及地下水超采地区要在2020年前配套完善。要合理确定供水计量控制层级，结合区域用水总量控制要求，构建县、镇、村三级农业用水计量网络体系，大中型灌区可在干渠、支渠、斗渠引水口设置计量点，其中骨干工程与末级渠系的分界点统一设置供水计量设施，有条件地区逐步计量到地块；小型灌区和末级渠系细化计量到用水单元；小型水源工程因地制宜设置固定、半固定或移动式计量设施；井灌区计量到单井，有条件的地方可计量到户。要规范供水计量管理，其中大中型灌区骨干工程按照区域用水总量控制管理要求，由其对应的管理机构负责供水计量；末级渠系控制范围结合水费计收要求，由基层水管单位或农村基层用水组织计量。要灵活选择计量方式和方法，对于田间用水计量，因地制宜灵活采用当地群众易于接受的测水量水方式和方法，引黄灌区和水库灌区斗渠以下、管灌区支管以下供水计量，既可按户计量也可按亩分摊；井灌区可实行“以电定水、水电双控”等计量方式，逐步推行按户计量；小水源灌区可采用“以时折水”、“以亩折水”、“抽样类比”等计量方式。
　　3．推广节水技术措施。大力调整优化种植结构，根据耕地土壤类型、气候特点、作物需水规律以及水资源条件等，优化配置水、土、光、热、种等资源，因水布局，合理调整农业生产布局、农作物种植结构以及农、林、牧、渔业用水结构；因地制宜发展抗旱、高产、适应性强的优势作物，实现节水增产和节水增效目标。集成推广农艺节水技术，研究推行管灌、喷灌、滴灌、渗灌等高效节水措施，集成发展水肥、水药、水肥药一体化技术；积极发展农机农艺相结合的保护性耕作，合理施用绿色抗旱保水剂等，提升旱作区天然降水利用效率；有效开展节水农业技术培训，提高农民科学用水的技术水平。积极探索雨洪水资源综合利用技术，依托区域水网建设，发挥农田水利设施在截流促渗方面的作用，扩大雨洪资源用于农田灌溉的利用规模，实现多水源联合调度。
　　（二）建立农业用水水权制度。
　　1．加强用水总量控制。在实行区域用水总量控制的基础上，进一步完善行业和部门用水总量控制机制。县级水行政主管部门要依据上级分配的本区域用水总量控制指标，综合当地产业结构、发展政策、用水现状等因素，合理确定农业用水总量控制指标并逐级分解。根据用水管理需要，可将农业用水总量控制指标分解到乡镇、村集体、农村基层用水组织等用水主体，也可分解到灌区斗渠或农渠、泵站、机井等工程单元，具备条件的还可分解到具体用水户或地块。
　　2．实施灌溉定额管理。各地可以根据当地实际灌溉情况，参考《山东省主要农作物灌溉定额》（DB37/T1640—2015）标准，确定农业用水基本定额；根据工程类型、取水方式、灌区规模等确定调节系数，分别核定不同粮食作物、经济作物、养殖产品等用水定额。对于复种指数高的地区，可按照各类作物的种植面积及用水定额，加权平均计算亩均综合用水定额。
　　3．科学分配农业初始水权。县级水行政主管部门根据辖区农业用水总量控制指标和主要作物灌溉用水定额，按照总量控制、以供定需、适度从紧、科学引导的原则核定单位灌溉用水量，在保障合理灌溉用水的基础上，明确各级用水管理组织、工程单元或终端用水主体获得的农业初始水权。县级水行政主管部门可根据管理需要向用水单位或基层用水管理组织颁发集体水权证，也可以向用水个人颁发水权证书，并注明水源、水量、用途、期限、转让条件等，明确用水权利和义务。
　　4．鼓励水权转让交易。以县域为单元建设水权交易市场，出台水权交易管理办法并形成水权制度体系，县级水行政主管部门负责建立水权交易平台、制定本行政区域内农业水权交易规则并监督实施。鼓励用水户节约用水，在不影响粮食基本用水的前提下，允许农业水权流转并从中获益。土地承包经营权流转时，农业水权一并流转使用。年度未完成交易的富余农业水权，政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位、基层用水组织等可按照政府指导价予以回购；在满足区域内农业用水的前提下，推行节水量跨区域、跨行业转让。行政区域内的农业水权交易由相应水行政主管部门负责，跨行政区域的农业水权交易由上一级水行政主管部门负责监督管理。水权分配、交易等具体管理办法由各县区自行确定。
　　（三）健全农业水价形成机制。
　　1．核算农业供水价格。农业供水成本主要包括固定资产折旧、工程运行维护费、人员经费、动力费、水资源费等。农业供水成本可由物价部门或委托第三方机构根据实际用水情况，按照供水工程级别逐级测算。灌区管理单位配合实施骨干工程农业供水成本测算，基层水管单位、村委会或基层用水组织配合完成末级渠系供水成本测算。
　　2．开展农民承受能力评估。依据当地种植结构及收益情况，调查农民水价承受能力并作为确定最终执行供水价格的参考依据。农民对水价的经济承受力主要以水费占亩均产值的比例或占亩均纯收益的一定比例测算，前者一般为5%—8%，后者一般为10%—13%。具体比例可综合种植作物类型、经济条件等因素确定。
　　3．分级核定执行水价。农业水价按照价格管理权限实行分级管理。其中，大中型灌区骨干工程农业水价实行政府定价；大中型灌区末级渠系、小型灌区以及社会资本投资兴建的供水工程，推行政府指导价格框架内的协商定价。实行政府定价的，由价格主管部门按程序进行成本监审。实行协商定价的，由供需双方在平等自愿基础上，按照有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则，在政府指导价格区间内确定。
　　4．推行分类分档水价。结合当地实际及农业发展政策，区分不同的农业种养结构、供水来源，实行分类水价，其中经济作物、设施农业和养殖业用水价格要高于粮食作物；地下水价格要高于地表水；常规水源价格要高于非常规水源。为做好城市供水保泉工作，四大泉域范围内地下水用于农业生产的，可探索推行季节性水价，枯水季节水价要高于丰水季节水价。区分农业用水定额与用量、供给与需求的不同档次，实行分档水价。以核定的灌溉定额为基准，按照多用水多付费的原则，确定多个阶梯和相应的加价幅度，推行超定额累进加价。
　　5．切实加强价格调控。以保障农田水利设施良性运行为前提，统筹确定供水价格的定价水平。全市农业水价整体上达到运行维护成本水平，其中四大泉域及地下水超采区要达到完全成本水平，附加值高的经济作物、设施农业及养殖业集中地区达到微利水平。根据农业水价综合改革目标、原则和各自分工，各县区出台或修订农业供水价格管理办法，坚持价格调整、利益调节、合理补偿相结合，与财政税收改革、农业综合改革、水利管理体制改革相协调，把握调价时机、力度和节奏，建立配套完善的农业水价定价调价机制。要切实增强农业水价定价调价机制科学性、规范性和透明度，充分听取和吸收各方意见，科学合理地制定和调整农业供水价格。水价调整要紧密结合改革进度需要，可一步到位，也可分步到位。
　　（四）创新农业用水管理方式。
　　1．明晰工程“三权”。按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，明晰农田水利工程产权主体。其中，政府财政投资兴建的工程，产权归各级政府或其授权的部门所有；农村集体经济组织投资的工程，产权归农民集体经济组织所有；社会资本和个人投资、资助捐赠兴建的工程，产权归投资者或被捐赠者所有；以多种投资形式联合兴建的工程，产权归投资者共同所有。对不能确定产权归属的，原则上划归国家或集体所有。县级以上政府或其授权部门对辖区内相关农田水利工程设施进行登记造册，健全档案，全面核定工程产权并颁发产权证书。以保证工程安全运行为前提，将农田水利工程管护权移交给村集体、农民用水合作组织、新型农业经营主体以及其他基层用水组织，明确管护主体。以承担工程维护义务为前提，界定管护主体的收益权，包括扩大灌溉范围收取的水费收入、各级财政给予的资金补贴、促进节水后获得的节水奖励等。
　　2．明确管护义务。农田水利工程设施管理可推行财政资金购买公共服务方式，鼓励企业、社会组织、个人竞争参与公益性工程运行管护，也可采取农户自管、村委会管理、农民用水合作组织管理、水管单位管理等多种方式，鼓励小型农田水利设施实行资本化运作、新型农民用水合作组织实行市场化和物业化经营管护。对取得小型农田水利工程设施管护权的，县级政府或其授权部门与之签订农田水利工程管护协议书，建立农田水利设施及管护工作台账，明确管护责任。因农户土地承包经营权流转或新型农业生产经营主体变更等导致农田水利工程使用主体发生变化的，按相关程序办理变更事宜并签订管护协议。
　　3．扶持基层组织。鼓励群众自愿组建不同形式、不同规模的基层用水组织，通过承担农田水利工程管护义务获得收益，各级财政要给予有力扶持。各县区可成立县、镇、村多级联合的服务公司、服务中心，可依托农村基层组织、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业及新型农业经营主体成立灌溉专业合作社、农民用水户协会，也可由新型农业经营主体自主创办水利经济合作社、农业用水服务公司。不具备以上条件的，要依托农村水利基层服务体系，健全村级用水管理组织，逐步提高管理水平。
　　4．促进健康发展。支持农村基层用水组织实行市场化运作、专业化服务、物业化管理，鼓励实行资本化运营，增强自我发展能力。鼓励将农田水利工程设施使用权与农业初始水权赋予同一主体，更好地发挥农村基层用水组织、新型农业经营主体建设农田灌溉工程、养护工程设施的优势以及在用水管理、水费计收等方面的作用，提高农业用水管理水平和效益。通过水利工程设施抵押贷款、政府购买服务等方式，鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护，对符合条件的农村基层用水组织给予重点培育，扶持其做优做强。鼓励基层用水组织拓展服务范围，实施有偿经营。
　　5．提升管理能力。从管理手段、技术装备等方面不断提升基层用水组织的综合管理能力。配合全市实施“互联网+”行动计划，推进互联网技术与农业产业领域融合创新。有效利用互联网提升农业用水计量、收费、监管和服务水平，发展精准化生产、网络化服务、智能高效、绿色安全的智慧农业。各县区要积极创造条件配套相关设备设施，开发操作平台系统，逐步实现用水计量、水费征收、总量控制、水权交易的信息化、自动化管理，不断提高综合管理水平。
　　（五）完善农业节水激励机制。
　　1．实行精准补贴。在完善农业水价形成机制的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。在发挥水价促进节水杠杆作用的同时，确保总体不增加农户定额内用水的水费支出，保障农户合理用水权益，保护农民种粮积极性。精准补贴以水价调整为前提并与农民灌溉用水承受能力挂钩，对于未实际灌溉、农业用水超出定额、农业水价调整未达到要求或未超出农户承受能力的不予补贴。精准补贴对象主要为在定额内用水的种植粮食作物的用水主体，包括不同规模的农民用水户、正式登记注册的农民用水合作组织，依法设立的专业大户、家庭农场、专业服务公司、农民合作社和农业龙头企业等新型农业经营组织，以及小型灌排设施和配套计量设施管护主体。补贴标准主要根据定额内用水成本与运行维护成本的差额，统筹考虑农业水价调整与农户承受能力等制定，可直接对工程运行维护费给予一定比例的补贴，也可按照运行维护成本与水价改革前终端水价的差价给予一定比例的补贴，具体补贴标准由各县区依据测算结果自行确定。用水补贴一般包括申请、审核、批准、兑付、核验等程序，由基层水管单位或用水组织统一负责实施，并接受县级以上水行政主管部门监督管理。兑现补贴可在用水户认可的前提下，对维修养护主体采取按项补贴、据实报销补贴；可充抵下一年度水费，但充抵比例不得超过50%；也可对各类用水户按照扩大或改善灌溉面积或用水量，在灌溉周期结束后或年终统一发放。具体补贴程序、方式以及资金使用管理等由各县区自行确定。
　　2．实施节水奖励。建立易于操作、用户普遍接受的奖励机制，对积极推广应用工程节水、农艺节水、调整种植结构并取得明显节水成效的农业用水主体给予奖励，重点奖励农村基层用水组织、新型农业经营主体和种粮大户等。对于未发生实际灌溉、因种植面积缩减或者转产等非节水因素引起的用水量下降，不予奖励。奖励标准主要考虑节水水量、示范作用、影响效应等因素，具体标准由各县区依据管理需要自行确定。节水奖励一般包括申请、审核、批准、兑付、核验等程序，由基层水管单位或用水组织负责实施，并接受县级以上水行政主管部门监督管理。各县区结合各自农业用水实际选择适宜的奖励方式，可给予资金奖励、节水设备等物质奖励，也可采取节水回购方式给予资金奖励。具体奖励程序、方式以及资金使用管理等由各县区自行确定。
　　三、保障措施
　　（一）加强组织领导。各级要高度重视农业水价综合改革工作，将其作为全面深化改革的重点任务，加强领导，完善机制，有序推进。市政府为全市农业水价综合改革的责任主体，成立由分管副市长任组长，市发改、财政、水利、农业、物价等部门相关负责人为成员的市农业水价综合改革领导小组（以下简称市领导小组），负责相关工作的统筹协调和组织推进。市领导小组办公室设在市水利局，负责有关日常工作。各县区政府为农业水价综合改革的实施主体，要建立相应组织领导机制，把握好方向和路径，结合实际制定具体实施方案，确保各项改革措施落实到位。
　　（二）明确责任分工。各级要明确部门分工，细化落实责任，协同推进改革。发改部门负责督促落实农业水价综合改革区预算内基本建设项目计划；财政部门负责落实改革投入资金，加强资金管理，组织开展绩效评价；水利部门负责农业用水总量控制和定额管理、水利工程建设和管理、水利工程产权界定、农业初始水权分配、水利工程水费征收以及农业水价综合改革的日常工作；农业部门负责种植结构调整、农艺节水措施推广，并加大对农业补贴支持力度；物价部门负责农业供水成本核算、农业用水价格核定、超定额累进加价和分类水价制定，并履行水价执行监督责任。其他有关部门要按照各自职能做好相关工作。
　　（三）强化资金保障。要充分发挥财政资金对农业水价综合改革的引导作用，统筹公共财政一般预算、地方水利建设基金、国有土地出让收益计提农田水利建设资金等，调整财政支农资金支出结构，不断加大对农业水价综合改革的投入力度。同时，采取以奖代补、先建后补、民办公助、收益分成等有效途径和方法，调动农民和新型农业经营主体参与积极性，引导社会资本和自筹资金参与农田供水工程建设，不断拓宽资金来源。要以工程产权界定为基础、水权有偿交易为纽带、合理投资回报为吸引，鼓励社会资本以PPP（政府与社会资本合作）等多种形式参与农业水价综合改革。
　　（四）严格监督考核。要加强对各县区农业水价综合改革工作的监督检查和考核，市领导小组负责组织制定考核办法，对各县（区）实施方案落实情况进行定期检查和年度考核，并将考核结果与市以上农田水利工程建设资金和奖补资金分配挂钩。要建立改革进度报告、通报和约谈、整改等制度，定期向社会公开通报各地工作进展情况，健全责任追究机制，切实保障农业水价综合改革任务落实到位。
　　（五）抓好宣传引导。围绕推进农业水价综合改革，各县区每年组织开展现场会或专门业务培训，做好政策解读、横向交流作等工作，并及时通报进展情况，总结推广先进典型，确保各项政策落实不走样、见实效。要充分发挥媒体作用，强化水情教育，增强广大农民有偿用水、节约用水意识和节水自觉性，积极营造有利于加快完善农业水价形成机制、深化农业水价综合改革的良好舆论氛围。
各县区政府要结合全市改革进度安排及时编制本级实施方案，并将建立组织领导机制等情况和农业水价综合改革实施方案文本、年度实施计划报送市领导小组办公室；要及时报送本级农业水价综合改革工作动态、经验做法、发现的问题及有关建议等，并于每年6月15日前、11月15日前，分别将本县区上半年、全年改革工作情况报送市领导小组办公室。

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