第一章　总　则

　　一、为规范政府和社会资本合作项目操作程序，明确有关部门职责，有效防范和控制政府财政风险，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），结合我市实际，制定本细则。
　　二、本细则适用于全市所有政府和社会资本合作项目。
　　三、政府和社会资本合作模式（简称PPP）是政府和社会资本之间以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
　　投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目适合采用PPP模式。
　　四、PPP模式合作期限是10—30年。
　　五、财政部门（PPP管理机构）负责监督管理本级政府承担的PPP项目工作，组织开展PPP项目的物有所值评价、财政承受能力论证和绩效评价，备案PPP项目资料等工作。
　　市级财政部门（PPP管理机构）除上述职能外，还负责维护财政部PPP项目数据库信息和按时编制月报上报上级财政部门，指导所辖区域内的PPP工作有序开展，培训PPP业务人才。

第二章　项目识别

　　六、项目发起。
　　财政部门（PPP管理机构）负责向行业主管部门征集和接受社会资本发起的PPP项目。
　　行业主管部门应积极配合财政部门（PPP管理机构）从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的PPP项目。
　　社会资本发起，应以PPP项目建议书（附件1）的方式向财政部门（PPP管理机构）推荐PPP项目。
　　七、项目筛选。
　　（一）政府或社会资本发起的项目，在项目立项等相关手续办理齐备后，由行业主管部门呈请政府分管领导同志审核签批后报财政部门（PPP管理机构）纳入PPP项目库。
　　（二）财政部门（PPP管理机构）应会同行业主管部门，根据政府经济社会发展规划、财政年度或跨年度预算以及社会资本对项目的响应情况，从PPP项目库中选定项目，并组织相关部门进行项目评估筛选。PPP项目评估筛选应遵循以下程序：
　　1.准备项目评估所需要的材料。主要包括项目的规划、土地、震评、环评、节能、立项等相关手续，项目简介、项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等相关资料；
　　2.明确评估目的、程序、方法、指标；
　　3.组建项目评估小组，选定业务评估专家；
　　4.召开项目评估筛选会议，业务专家进行项目评审、出具评估意见或建议并签字确认；
　　5.最终形成项目评估结论。
　　八、PPP模式审批。
　　财政部门（PPP管理机构）应会同行业主管部门对选定项目履行以下审批程序：
　　（一）申请。向政府提交项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式的申请（附件2）。
　　（二）批复。政府召开PPP项目领导小组成员会议，经研究后出具项目采用PPP模式的批复（附件3）。
　　九、PPP项目可行性研究报告、物有所值评价和财政承受能力论证。
　　（一）项目发起方（行业主管部门或社会资本）负责办理PPP项目可行性研究报告并提交以下资料：
　　1.PPP项目可行性研究报告及其承诺函（附件4）；
　　2.项目产出说明和初步实施方案；
　　3.规划、土地、震评、环评、节能、立项等相关资料（包括申请和批复文件）；
　　4.存量转化项目的公共资产历史资料和当地融资平台系统证明（如有）；
　　5.其他需要提供的资料。
　　（二）物有所值评价。财政部门（PPP管理机构）应会同行业主管部门，组织相关部门从定性和定量两方面进行物有所值评价，出具评价报告，并将项目物有所值评价报告呈报政府审批（附件5）。PPP项目物有所值评价应遵循以下程序：
　　1.评价准备。主要包括准备评价资料，明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等，明确是否开展定量评价、定量评价结论是否作为决策依据等。
　　2.定性评价。主要包括选定评价专家、召开专家组会议、专家打分并形成意见、形成定性评价结论。
　　3.定量评价。主要包括测算PPP值、测算PSC值、比较PPP值和PSC值、形成定量评价结论。
　　4.评价报告及披露。主要包括评价报告编制、评价信息披露和管理、评价服务监督。
　　（三）财政承受能力论证。财政部门（PPP管理机构）应按照规定组织开展财政承受能力论证，出具论证报告，并将项目财政承受能力论证报告呈报政府审批（附件6）。PPP项目财政承受能力论证应遵循以下程序：
　　1.责任识别。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
　　2.支出测算。应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
　　3.能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估、行业和领域平衡性评估。
　　4.论证报告。编制论证报告，财政支出责任信息的披露和管理。
　　十、财政部门（PPP管理机构）应对以下资料进行备案：
　　（一）PPP项目建议书；
　　（二）项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；
　　（三）规划、土地、震评、环评、节能、立项等相关资料及其申请和批复文件；
　　（四）存量转化项目的公共资产历史资料和当地融资平台系统证明资料；
　　（五）采用PPP模式的申请和批复文件；
　　（六）物有所值评价的评价报告和请示；
　　（七）财政承受能力论证的评价报告和请示；
　　（八）项目识别过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第三章　项目准备

　　十一、组建PPP项目管理架构。
　　（一）建立专门协调机制。政府以文件或会议纪要等方式建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作。
　　（二）指定项目实施机构。政府以授权委托书（附件7）或会议纪要等方式指定有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
　　十二、项目实施方案编制。
　　项目实施机构应在政府授权后，负责组织编制PPP项目实施方案（附件8），并呈报财政部门（PPP管理机构）验证，具体程序请参照九、（二）（三）。
　　十三、项目实施方案验证。
　　财政部门（PPP管理机构）应会同行业主管部门，组织相关部门对PPP项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。
　　十四、项目实施方案审批。
　　（一）项目实施机构应在PPP项目实施方案通过验证后，向政府提交印发项目实施方案的申请（附件9）。
　　（二）政府组织审核PPP项目实施方案，经批准后印发PPP项目实施方案的通知（附件10）。
　　十五、财政部门（PPP管理机构）应对以下资料进行备案：
　　（一）政府成立PPP项目专门协调机制的文件或会议纪要；
　　（二）政府指定项目实施机构授权委托书或会议纪要；
　　（三）PPP项目实施方案及其印发申请、批复文件或联席会议纪要；
　　（四）项目准备过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第四章　项目采购

　　十六、项目实施机构应按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等有关规定，在政府采购部门的指导下开展项目采购工作。
　　十七、PPP项目采购。
　　项目实施机构根据项目需要，负责编制项目资格预审文件，应按照以下程序进行项目采购：
　　（一）招标政府采购代理机构。项目实施机构应通过公开招标等方式委托政府采购代理机构进行项目采购。
　　（二）发布资格预审公告。项目实施机构应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布项目资格预审公告。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
　　（三）资格预审。项目实施机构负责邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（PPP管理机构）备案。项目有三家（含三家）以上社会资本通过资格预审的，可以继续开展项目采购文件准备工作；通过资格预审的社会资本不足三家的，应在实施方案调整后重新组织资格预审；经重新资格预审合格社会资本仍不够三家的，调整实施方案选择的采购方式。
　　（四）实地考察。项目实施机构负责组织相关部门对符合条件的社会资本的资格、资信和能力进行实地考察，并出具考察报告（附件11）和承诺函（附件12），防止社会资本的虚假行为。
　　（五）市场测试。项目实施机构负责组织做好不少于两次的市场测试，为编制项目采购文件做好准备。
　　（六）项目采购文件编制。
　　1.项目实施机构负责编制PPP项目采购文件。项目采购文件的内容详见《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第九条之规定。
　　2.采购方式选择。项目实施机构应按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等有关规定，以充分竞争为原则，选择采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式开展项目采购工作。项目采用竞争性磋商采购方式的，应履行以下程序：
　　（1）编制项目竞争性磋商文件。项目实施机构负责组织编制项目竞争性磋商文件。
　　（2）申请。项目实施机构应向政府提交项目竞争性磋商文件的申请（附件13）。
　　（3）批复。政府研究同意后印发项目开展竞争性磋商的通知（附件14）。
　　（七）现场考察或召开采购前答疑会。项目实施机构负责组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。
　　（八）响应文件评审。
　　1.组建评审小组。项目实施机构负责组建项目评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。
　　2.评审小组负责对社会资本进行资格审查和响应文件评审。
　　（1）资格审查。评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。
　　评审小组成员应当在资格预审报告和评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对资格预审报告或者评审报告有异议的，应当在报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意资格预审报告和评审报告。
　　评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评审并向项目实施机构说明情况。
　　评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审情况和评审中获悉的国家秘密、商业秘密。
　　评审小组在评审过程中发现社会资本有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。
　　评审专家在评审过程中受到非法干涉的，应当及时向财政、监察等部门举报。
　　（2）响应文件评审。评审小组对响应文件进行两阶段评审：
　　第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。
　　第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。
　　（九）谈判。
　　1.成立采购结果确认谈判工作组。项目实施机构负责成立专门的采购结果确认谈判工作组。采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。
　　2.采购结果确认谈判工作组。负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组应按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。
　　3.签署确认谈判备忘录。项目实施机构应在确认谈判完成后与中选社会资本签署确认谈判备忘录。
　　4.采购结果和合同文本。
　　（1）项目实施机构应根据采购结果和合同文本，编写PPP项目谈判结果报告（附件15），呈报政府分管领导或项目临时管理机构领导和财政部门。
　　（2）财政部门（PPP管理机构）应会同行业主管部门，组织相关部门对PPP项目采购结果和合同文本进行审核，出具审核意见并上报政府审批。
　　（3）项目实施机构应将经政府审核同意的采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本，在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
　　（十）合同签署。
　　1.报审。项目实施机构应将PPP项目合同呈报政府审核。
　　2.出具项目合同审核意见。政府组织审核PPP项目合同，研究同意后书面批复（附件16）。
　　3.合同签署与公示。项目实施机构应根据政府审核意见与中选社会资本签署PPP项目合同，并在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
　　十八、监督检查。
　　财政、监察、审计等职能部门应加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。
　　十九、财政部门（PPP管理机构）应对以下资料进行备案：
　　（一）项目资格预审文件；
　　（二）资格预审公告截图、资格预审评审报告；
　　（三）社会资本的中标公告截图和社会资本的实地考察报告；
　　（四）项目竞争性磋商文件及其申请、批复文件；
　　（五）PPP项目合同文本及其附件资料；
　　（六）政府对PPP项目合同出具的审核意见；
　　（七）项目采购过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第五章　项目执行

　　二十、项目公司设立。
　　（一）政府和社会资本依据PPP项目合同约定设立项目公司。
　　（二）政府可以出资授权书（附件17）的方式指定相关机构代表政府出资参股项目公司。
　　（三）项目实施机构和财政部门（PPP管理机构）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
　　二十一、项目融资管理。
　　（一）项目融资。社会资本或项目公司负责项目融资。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。
　　（二）政府监督。财政部门（PPP管理机构）和项目实施机构应做好监督管理项目融资工作，防止企业债务向政府转移。
　　（三）债权人监督。当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。
　　二十二、政府支付管理。
　　（一）编制预算。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算。政府根据政府付费的方式和内容，出具政府承担的补贴纳入预算的证明。
　　（二）设立台账。财政部门（PPP管理机构）和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。
　　二十三、绩效监测与支付。
　　（一）绩效监测。项目实施机构负责监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP管理机构）备案。
　　（二）支付。财政部门应根据项目合同约定，按照实际绩效向社会资本或项目公司履行合同支付义务。设置超额收益分享机制的，项目实施机构应监督社会资本或项目公司根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
　　（三）奖惩机制。项目实施机构负责执行项目合同约定的奖励条款。当项目实际绩效优于约定标准的，可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。
　　二十四、临时接管。
　　当社会资本或项目公司出现下列情况之一的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序：
　　（一）违反项目合同约定；
　　（二）威胁公共产品和服务持续稳定安全供给；
　　（三）危及国家安全和重大公共利益。
　　政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。
　　二十五、合同管理。
　　项目实施机构负责PPP项目合同执行过程中的合同修订、违约责任和争议解决等工作。合同修订应按遵循以下程序：
　　（一）拟定项目合同修订条款。项目实施机构和社会资本或项目公司应根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，按照项目合同约定的条件和程序拟定PPP项目合同修订条款，向政府提交修订项目合同申请。
　　（二）政府审核。政府对项目合同修订条款进行审核后出具审核意见。
　　（三）执行。项目实施机构和社会资本或项目公司应按照政府审核意见修订或补充PPP合同并执行。
　　二十六、中期评估。
　　项目实施机构负责组织相关部门每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（PPP管理机构）备案。
　　二十七、项目审计。
　　政府审计部门应依法对PPP项目的建设、运营、维护等实施审计，出具审计报告。社会资本或项目公司应当接受当地政府审计部门的审计。
　　二十八、行政监管。
　　政府相关职能部门应依法对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
　　二十九、信息公开。
　　政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息，保障公众知情权，接受社会监督。涉及国家秘密、商业秘密的PPP项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等不公开。
　　三十、财政部门（PPP管理机构）应对以下资料进行备案：
　　（一）社会资本或项目公司（已成立）的法人营业执照（正本）复印件；
　　（二）项目公司的公司章程、股东协议，或合作协议；
　　（三）项目公司的注册资金到位有效证明材料；
　　（四）政府出资授权书；
　　（五）与融资机构签订的PPP项目融资合同或协议；
　　（六）项目合同修订条款（合同）和政府审核意见；
　　（七）政府承担的补贴纳入预算证明（如有）；
　　（八）签订的保险合同（如有）；
　　（九）中期评估报告；
　　（十）项目执行过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。

第六章　项目移交

　　三十一、移交准备。
　　（一）组建项目移交工作组。由项目实施机构，或者政府指定的其他机构组建。
　　（二）编制移交方案。项目实施机构负责编制项目移交方案，明确移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。采用有偿移交的，应遵循以下程序：
　　1.项目合同中有约定的，按照约定；
　　2.项目合同没有约定或约定不明的，按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，并报政府审核批复后实施。
　　三十二、项目移交工作组。
　　（一）制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应根据PPP项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
　　（二）资产评估。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。
　　（三）性能测试。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准，对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
　　（四）资产交割。项目移交工作组应监督社会资本或项目公司做好以下工作：
　　1.将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交至项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续；
　　2.配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
　　三十三、绩效评价。
　　财政部门（PPP管理机构）负责组织有关部门对移交完成的项目资产的项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，将评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据，并按规定公开评价结果。
　　三十四、财政部门（PPP管理机构）应对以下资料进行备案：
　　（一）PPP项目有偿移交的补偿方案及批复文件；
　　（二）项目资产清单及评估报告、性能测试报告；
　　（三）绩效评价报告；
　　（四）项目移交过程中涉及影响PPP项目需要备案的资料。