基础设施是指为政治、经济、社会、文化发展及居民生活提供公共服务的各种要素的总和。主要是指交通系统、电力、电信、供水、供气、污水及废弃物处理、港口和机场等公用事业和公共工程。在我国，长期以来，基础设施的投入或通过政府财政支出安排，或主要采用政府向社会、银行、国外的间接融资来实现，但是由政府投资建设基础设施出现的高投入、低效率和资源的高消耗，已成为一个世界性的问题（世界银行，1995年）。正是这个原因，引发了世界范围内的基础设施产出方式的制度创新。
　　 PFI(Private Finance Initiative)是90年代初诞生于英国的一种项目融资经济模式，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营。它在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源的高消耗等弊端，如能将PFI项目融资模式与我国的基础设施建设进行妥善的结合和灵活的运用，将会促进基础设施建设的发展，拓宽基础设施的融资渠道。

　  1 PFI模式的内涵
　　 PFI的原义为“利用私人资金提供公共设施的事业”（The undertaking with respect to the realization of public Facilities by utilizing private funds）。由于该模式发端于“私人主动融资”（Private Finance Initiative）,所以简称为PFI，也有人将其译为“私人融资计划”、“私人资本融资”、“私人财政融资”等。笔者认为，“私人主动融资”的译法更合乎PFI的运行特征，更能体现私人部门在参与基础设施建设中的主动性，同时也合乎政府推行该方式的初衷，即调动私人部门参与政府基础设施和其它政府公共项目建设的积极性。
　　 在英国，“私人主动融资(PFI)”是指政府以不同于传统的由政府负责提供基础设施产出的方式，而采取的促进私人部门有机会参与基础设施和公共物品的生产或提供公共服务的一种全新的基础设施产出方式。该方式是政府与私人部门合作，政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC（Special Purpose Company）以基础设施项目的特许开发权，由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购买SPC提供的产品或服务，或给予SPC以收费特许权，或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化（图1）。
 
　　 2 推行PFI的必要性和可行性研究
　　 2.1　推行PFI的必要性研究
　　 （1）可以弥补财政预算的不足
　　 长期以来，我国政府承担着基础设施建设的任务。尤其是上个世纪80年代以来，国家预算内投资是以年均4%的速度增长的，但是仍远远低于年均20%的全部基本建设投资增幅的要求。从1987年开始，政府储蓄已不能支撑政府对基本建设项目的投资，其中的差额由当年的23.7亿元增加到1999年的2229.98亿元。1998年8月，国家增发1000亿财政债券和增加1000亿元银行贷款，定向于我国基础设施建设，其中有1/4投向城镇公共基础设施建设。尽管如此，仍不能满足经济和社会发展对基础设施的需求，而其中的资金短缺是首要的问题。所以，开辟新的投资渠道已迫在眉睫。PFI方式可以在不增加政府财政支出的情况下，增加基础设施建设数量，在目前情况下，采用PFI方式进行融资无疑是一种较好的选择。
　　（2）有效转移和分散基础设施项目的投资风险　　     PFI项目一般投资大，周期长，参与主体多，不确定的因素很多，因而承担的风险也很大。PFI模式下，PFI项目公司负责项目的设计、开发、融资、建造和经营，项目进行过程中各环节所产生的一系列险，如商业风险、融资风险、开发风险、建造和完工风险、经营和维护风险、环保风险，也转移给了民间私人机构，改变了传统的基础设施建设项目风险由政府和相关部门单独承担的局面，分散了基础设施项目的投资风险。
2.2　基础设施建设推行PFI的可行性研究
　　 （1）基础设施建设投资需求增大。尽管我国政府近年来加大了对基础设施的投资力度，同时以合资、合作及BOT等各种融资模式进行了大量基础设施建设，但仍不能满足社会经济对基础设施的需求。特别是在西部大开发的过程中，公路不通、通讯落后、电力不足等极大地阻碍了西部地区的经济发展，急需加大基础设施的投资，特别是公路、铁路、电力、水处理以及通讯设施的投资，而政府资金的短缺制约了基础设施建设的步伐和西部经济的发展，这种需求与供给之间的矛盾为国内外民间投资者提供了优越的市场条件和投资机会。因此，PFI项目融资模式将成为基础设施建设融资的一种有效方式。
　　 （2）在我国推行PFI具有良好的项目运作基础。首先，由于在中国运用BOT方式建设基础设施已有近十年的时间，从深圳沙角B火力发电厂的建设到后来的广西来宾B电厂、泉州刺桐大桥项目[5]，人们已经能从观念上接受大型基础设施在一定期限内私营化的做法。其次，我国已出台了一系列有关BOT建设方式的法律及政策法规，如《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》及中国BOT项目政策框架等，以上这些都为PFI在我国的运用奠定了良好的基础。第三，我国也有少数公益性基础设施建设项目尝试了这种融资方式，例如，北京市四环路建设项目，是通过“收益权”质押方式获得国家开发银行贷款来建设的；上海外环隧道建设项目，是由上海市政府授权上海爱建信托投资公司建设和运营，这实际上都是PFI融资方式。
　　 （3）在我国推行PFI具有相对充足的资金来源。从银行资本来看，1998年1月1日,中国政府取消了国内银行贷款限额，这表明政府鼓励国内银行按照商业银行模式经营业务，为用PFI方式进行基础设施项目融资提供了良好的制度条件。另外，中国已经于2001年11月加入世界贸易组织，按照我国政府的承诺，我国金融业逐步对外资开放，国际商业银行已开始大举进入中国金融市场，他们可以为PFI项目提供专业化的金融服务。从民间资本来看，我国的国家储蓄率一直维持在40%以上，远远高于美国的16%和日本的30%。自1996年5月以来，银行贷款差在8次降息的情况下不降反升，到2005年2月底，我国国内民间储蓄已突破12.5万亿元人民币，大量闲置的民间资本没有得到充分的利用。因此，大力发展PFI项目融资方式，有利于充分调动民间资本的巨大潜力，促进储蓄向投资的转换。
　　从以上分析可以看出，在基础设施建设中推行PFI项目融资模式是可行的。

　　3 推行PFI模式的核心问题
　　3.1　构建科学的PFI组织模式
　　 科学的PFI组织模式应该是构建以中央政府为宏观调控中心、以PFI促进委员会、地方政府和行业组织为直接指导机构的PFI促进体系。发达国家的实践证明，设置和成立专门的指导性机构或组织，是促进PFI引入步伐、健康发展的重要途径。日本在1997年7月颁布的《PFI促进法》中明确规定，在总理府下设置“PFI事业促进组织”，负责研究促进PFI事业发展的政策问题。对于我国这样一个民营经济并不发达的国家来说，发挥中央政府的指导功能，采取自上而下的促进方式，是促进PFI推广和应用的重要措施，同时，也应充分重视地方政府、行业组织在推行PFI过程中的重要作用，形成由中央政府进行宏观调控、由PFI促进委员会、地方政府和行业组织进行直接指导和推进的分层次、多方位的PFI促进体系(图2)。
　　 3.2　推行灵活的PFI运作机制
　　 在我国推行PFI模式的过程中，应根据项目的特点和民间资本的实力，灵活地选择运作模式和运作流程。基础设施包含的项目种类繁多，既有大型的交通项目，又有规模较小的服务性项目，不同的项目对开发商的运营能力以及资金要求各不相同，因此，在运作方式和流程方面应符合项目特点以及相关主体的要求，相对灵活，不宜过于统一。
　　 目前情况下，灵活的PFI运作机制主要体现在，充分发挥BOT以及其扩展运作模式的特点，促进BOT、BTO、BOO、BOS、BLT、TOT和ABS等运作方式的优化、组合极其有效应用，以达到最佳的运作效果。
　　3.3　制定科学的PFI发展战略
　　 PFI项目融资属于国家经济发展战略层次的问题，对于任何一个国家来说，有效的开展PFI项目融资、规范PFI项目运作，都要经历一个长期的过程。因此，制定科学的发展战略是促进PFI事业有效发展的前提。
　　 我国是发展中国家，现阶段在基础设施建设方面不宜全面推行PFI，应科学地实施梯度建设、逐步推进的发展战略，具体体现在如下四个发展阶段上：第一阶段，运营成本较低、竞争性较强的基础设施服务性项目；第二阶段，规模较小、竞争性较强的基础设施建设项目；第三阶段，规模较大、竞争性较弱的基础设施建设项目；第四阶段，国家垄断性项目以外的其它公共项目。应该说，这四个发展阶段是一个由简单到复杂的过程，其项目的竞争性和外部性由强到弱，排他性由弱到强，项目开发和运作的难度由低到高，项目所需资金由少到多，因此，被民间开发主体接受的程度由易到难。从简单的、小规模的项目入手，便于在短时间内为民间开发主体所接受，也便于政府及时发现项目中存在的问题，及时做出调整，使其逐渐规范。

　　4　结束语
　　应用PFI模式进行基础设施项目融资，是运用私人资本的有效方式之一，它具有传统的BOT、CM等项目建设方式无法相比的优点，对于缓解政府财政资金不足，私人资本闲置将起到重要作用。同时，我们应看到PFI模式总的来说仍然是一种出现时间较短的新型的项目融资模式，尽管在项目融资中表现出无限的发展潜力，但是还需要做大量的工作，才能将它真正移植到不同的项目中去，而且，PFI不是一种不加任何修改就可以从一个项目移植到另一个项目、从一个国家移植到另一个国家的融资模式，在引进时一定要注意模式的“中国化”。在我国推行PFI项目融资模式，政府管理部门要制定适合国情的发展战略，制定适合国情的法律规章。